João Guilherme Duda. Advogado, Economista, Mestre em Políticas Públicas pela UFPR.
Introdução
O seguro-garantia é um dos principais instrumentos de alocação de riscos nos contratos administrativos, especialmente nos setores de infraestrutura e engenharia. Sua função econômica é assegurar a execução do objeto contratual e proteger a Administração Pública contra prejuízos decorrentes de inadimplemento, sem impor ao contratado a imobilização de capital ou a dependência exclusiva do sistema bancário.
Essa estrutura permite compatibilizar dois interesses igualmente relevantes: de um lado, a proteção patrimonial do ente público; de outro, a preservação da capacidade operacional dos agentes econômicos que executam obras e serviços de interesse coletivo.
Entretanto, há risco de controvérsias jurídicas relevantes envolvendo o acionamento de apólices de seguro-garantia em contextos que transcendem sua função indenizatória típica. Em particular, questionamentos à possibilidade de utilização desse instrumento para o pagamento de sanções administrativas, especialmente quando desvinculadas do inadimplemento do objeto contratual e, sobretudo, quando incidentes sobre empresas em recuperação judicial.
A análise dessas situações revela questões estruturais envolvendo a própria delimitação jurídica do risco securitário, a natureza acessória da garantia e de algumas hipóteses de sancionamento fora da prestação principal do contrato.
A natureza jurídica do seguro-garantia de execução e a delimitação objetiva do risco
O seguro-garantia de execução possui natureza essencialmente indenizatória. Sua finalidade é assegurar a recomposição patrimonial do segurado em caso de inadimplemento contratual que produza prejuízo concreto e mensurável.
Essa característica decorre não apenas da lógica econômica do contrato de seguro, mas também de sua estrutura jurídica fundamental. O risco segurado constitui o elemento central da relação securitária, delimitando o âmbito da obrigação assumida pela seguradora e definindo o equilíbrio atuarial que sustenta o negócio jurídico.
No contexto dos contratos administrativos, a apólice de seguro-garantia de execução destina-se, tipicamente, a cobrir prejuízos decorrentes de:
- não execução do objeto contratual;
- execução defeituosa;
- paralisação injustificada da obra ou serviço;
- ou outros eventos que comprometam diretamente o cumprimento das obrigações principais assumidas pelo contratado.
O seguro não se destina a garantir o cumprimento genérico de todas as obrigações jurídicas do contratado, nem a funcionar como mecanismo universal de satisfação de créditos administrativos. Sua função é específica e delimitada: assegurar a execução do objeto contratual e a recomposição de prejuízos diretamente associados a esse inadimplemento.
Essa delimitação não é meramente formal. Ela constitui elemento estrutural do contrato e expressão direta do princípio da correspondência entre risco e cobertura, sem o qual o próprio modelo securitário se tornaria juridicamente indeterminado e economicamente inviável.
Sanção administrativa punitiva e inadimplemento contratual: distinção necessária
A distinção entre inadimplemento contratual e sanção administrativa punitiva possui relevância decisiva para a correta compreensão dos limites do seguro-garantia.
O inadimplemento contratual refere-se ao descumprimento das obrigações principais assumidas pelo contratado, diretamente relacionadas ao objeto da contratação. Trata-se de fenômeno obrigacional típico, que pode gerar prejuízos patrimoniais ao ente público e justificar a atuação da garantia securitária.
Já a sanção administrativa possui natureza diversa. Trata-se de medida de caráter punitivo e disciplinar, destinada a sancionar condutas consideradas incompatíveis com o regime jurídico das contratações públicas.
Embora ambas as situações possam coexistir no âmbito de um mesmo contrato, não são juridicamente equivalentes nem produzem necessariamente os mesmos efeitos.
Em particular, sanções administrativas fundadas em obrigações acessórias ou em condutas personalíssimas de determinados integrantes de consórcios não se confundem, automaticamente, com inadimplemento do objeto contratual. Sua finalidade não é recompor prejuízo patrimonial decorrente da não execução da obra, mas sancionar determinado comportamento considerado irregular no âmbito da relação administrativa. Algumas dessas obrigações, inclusive, são meramente preventivas ou relacionadas a interesses públicos alheios ao objeto contratual.
A utilização do seguro-garantia para assegurar o pagamento de sanções dessa natureza suscita, portanto, questionamentos relevantes quanto à compatibilidade entre o evento ocorrido e o risco efetivamente segurado.
A extensão da cobertura securitária para abranger eventos estranhos ao núcleo do risco contratado implica, em última análise, modificação unilateral do conteúdo do contrato de seguro e ruptura do equilíbrio sinalagmático que sustenta a relação jurídica entre tomador, seguradora e segurado.
Seguro-garantia e recuperação judicial: a natureza acessória da garantia e a concursalidade do crédito
A questão assume contornos ainda mais complexos quando o tomador da apólice se encontra em recuperação judicial.
A recuperação judicial estrutura-se sobre princípios fundamentais, dentre os quais se destacam a preservação da empresa e a universalidade do juízo recuperacional. O regime jurídico instituído pela Lei nº 11.101/2005 estabelece que os créditos existentes na data do pedido de recuperação submetem-se ao plano aprovado e às regras de tratamento coletivo dos credores.
Nesse contexto, a garantia securitária possui natureza acessória em relação à obrigação principal. O seguro-garantia não constitui obrigação autônoma, mas instrumento destinado a assegurar o cumprimento de determinada obrigação preexistente.
Em razão desse caráter acessório, aplica-se o princípio segundo o qual a garantia segue a sorte da obrigação principal. Se o crédito possui natureza concursal, sua exigibilidade e sua forma de satisfação submetem-se ao regime jurídico da recuperação judicial.
A utilização do seguro-garantia como meio indireto de satisfação imediata de crédito sujeito ao plano recuperacional pode comprometer a lógica coletiva que estrutura o regime da recuperação judicial, criando assimetria entre credores e afetando o equilíbrio do processo recuperacional.
Essa questão revela a necessidade de análise cuidadosa da relação entre o regime securitário e o regime concursal, de modo a preservar a coerência sistêmica do ordenamento jurídico.
Os efeitos econômicos do acionamento do seguro-garantia e o dever de análise consequencialista da Administração Pública
Além das questões estritamente contratuais e obrigacionais, o acionamento de apólices de seguro-garantia produz efeitos econômicos relevantes e frequentemente irreversíveis sobre a atividade empresarial.
O mercado de seguro-garantia opera com base em sistemas sofisticados de avaliação de risco, que consideram não apenas eventos efetivamente indenizados, mas também a simples comunicação de sinistros ou expectativas de sinistro.
A comunicação de acionamento de apólice pode levar à reclassificação imediata do tomador como agente de risco elevado, restringindo ou inviabilizando a emissão de novas garantias.
Para empresas cuja atividade econômica depende diretamente da obtenção de garantias securitárias — como ocorre com empreiteiras e prestadoras de serviços de infraestrutura — esse efeito pode comprometer a própria continuidade da atividade empresarial. Isso se agrava no caso de empresas em regime de recuperação judicial, inclusive em razão da possível concursalidade do regresso da seguradora.
A legislação brasileira, especialmente após as alterações introduzidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, passou a exigir que a Administração Pública considere as consequências práticas de suas decisões. O exercício de competências administrativas não pode prescindir da análise dos efeitos concretos e sistêmicos dos atos praticados.
Esse dever de análise consequencialista assume especial relevância quando o ato administrativo possui potencial de produzir impactos estruturais sobre a atividade econômica e sobre a própria continuidade de contratos públicos em execução.
Nota sobre controvérsia judicial recente
Controvérsias dessa natureza têm sido recentemente submetidas à apreciação do Poder Judiciário.
Em causa envolvendo contrato de obras de infraestrutura rodoviária, discutiu-se o acionamento de apólice de seguro-garantia para assegurar o pagamento de multa administrativa aplicada em contexto distinto do inadimplemento do objeto contratual. Especificamente, o acionamento do seguro contratado pela consorciada “B”, em recuperação judicial, por suposta violação de dever acessório da consorciada “A” (dívidas de FGTS alheias às equipes da obra, decorrente de denúncia em reclamatória trabalhista).
Em liminar recursal (Agravo de Instrumento nº 5002359-72.2026.4.04.0000/PR, do E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região) reconheceu-se a plausibilidade jurídica da controvérsia e a presença de risco de dano decorrente do acionamento da apólice, circunstâncias que justificaram a concessão de tutela provisória para suspender os efeitos do ato administrativo de reclamação de sinistro.
Na fundamentação, a decisão destaca as alegações do recorrente de que “a apólice foi emitida como seguro garantia de execução, limitada aos prejuízos decorrentes do inadimplemento contratual, abrangendo apenas danos materiais relacionados à não execução, execução defeituosa ou incompleta da obra. Os endossos não ampliaram a cobertura e que a multa aplicada possui caráter exclusivamente punitivo, e não indenizatório ou moratório, razão pela qual não está
coberta pelo seguro.”
Conclusão
O seguro-garantia desempenha papel essencial na estrutura das contratações públicas contemporâneas, contribuindo para a adequada alocação de riscos e para a viabilização econômica de projetos de infraestrutura.
Sua utilização, entretanto, deve respeitar os limites jurídicos que decorrem de sua natureza indenizatória, da delimitação objetiva do risco segurado e da função econômica que justifica sua existência.
A extensão de sua cobertura para abranger eventos estranhos ao inadimplemento do objeto contratual suscita questões relevantes sob a perspectiva do direito securitário, do direito administrativo sancionador e do direito concursal.
O tema revela, em última análise, a necessidade de preservar a coerência sistêmica do ordenamento jurídico e de assegurar que os instrumentos jurídicos criados para proteger o interesse público não sejam utilizados de forma incompatível com sua finalidade econômica e jurídica.
O desenvolvimento jurisprudencial dessas questões contribuirá para a consolidação de parâmetros mais claros quanto aos limites do acionamento do seguro-garantia e para o aperfeiçoamento do regime jurídico das contratações públicas no Brasil.